Leyes de TV digital: más para los mismos de siempre

cortázarObservatorio / Lea a continuación el segundo capítulo de un artículo publicado  por el diario electrónico El Mostrador sobre los proyectos de ley para el tránsito a la TV digital, que se discuten en estos días en el Parlamento. El autor,  abogado Federico Joannon, hace un duro análisis de las consecuencias que tendrá para la calidad de la televisión chilena la mantención de los proyectos tal cual están y advierte sobre una consolidación y perpetuación de los privilegios de los actuales concesionarios. Joannon denuncia, además, que se estaría intentando establecer, inconsultamente, “entre cuatro paredes” un nuevo modelo para la televisión abierta chilena y cuestiona que sea el ministro René Cortázar el principal propulso de este  proyecto por sus viculaciones personales con la industria televisiva del país.

Análisis de la ley de TV digital

La operación gatopardo del ministro Cortázar

Estamos frente a un intento por establecer un nuevo modelo para la televisión chilena, que -paradójicamente- consolidará y perpetuará la posición de privilegio que ostentan los actuales actores de esta industria, altamente influyente en lo político y cultural. A éstos los protege contra una eventual competencia y les permitirá además participar del negocio del transporte de otros “datos”, cuestión que hasta ahora no podían, ni legal ni tecnológicamente. Este artículo es la continuación de TV Digital: la hora de las definiciones clave

Por Federico Joannon*

Como se ha mencionado en la primera parte de este artículo, existe la necesidad de legislar para poder digitalizar la televisión abierta (“televisión digital terrestre”), toda vez que se requiere reasignar, en la banda UHF del espectro radioeléctrico, las actuales frecuencias concesionadas en la banda VHF a los canales de televisión existentes. Este cambio tecnológico/legal debería, en principio, permitir la entrada de varios nuevos actores al mercado de la televisión abierta, y, con ello, podría ganarse en diversidad.

Lo anterior, porque con la digitalización es posible encaminar, sin entorpecerse, más señales en una misma cantidad de espectro radioeléctrico. Además, la tecnología digital es más barata que la usada hasta ahora, de tipo analógico, lo que permitirá producir contenido televisivo a un costo menor. Adicionalmente, la parte del espectro que se utilizará para la televisión abierta digital, banda UHF, tiene una mayor disponibilidad de frecuencias que la anterior (la banda VHF).

Sin embargo, el Gobierno de Chile, encabezado al efecto por su Ministro de Transportes y Telecomunicaciones, ha enviado al Congreso Nacional un Proyecto de Ley que no solo trata sobre la mencionada migración, sino que -adicionalmente- regula otras materias. En realidad, lo que hace es establecer, inconsultamente, “entre cuatro paredes” (o, si se quiere, “entre gallos y medianoche”), un nuevo modelo para la televisión abierta chilena.

Se trata de una compleja iniciativa legal, que constituye un todo orgánico, y que de aprobarse tal cual está, traerá como corolario la imposibilidad de que entren nuevos actores al mercado de la televisión abierta, por lo menos en la cantidad y en las condiciones requeridas para competir en igualdad de condiciones con los actuales concesionarios, mantendrá barreras de entrada a este mercado imposibles de vencer, y les mejorará sin causa legítima el negocio a los grandes de la “industria”.

Los motivos para esto nunca han sido explicitados por la autoridad pública, pero puede presumirse que el Gobierno prefiere a la actual “industria” televisiva, con actores conocidos y “negociables”, a los cuales -aprovechando la oportunidad de la digitalización- se les pueda ayudar a incrementar sus ingresos y que, consecuencialmente, con ello ojalá mejoren sus contenidos. O, quizás, simplemente se trate de terror -o “temor reverencial”- a enfrentar a la poderosa “industria” de la televisión abierta, agrupada en la ANATEL (asociación de los operadores grandes de televisión abierta o, lo que es lo mismo, canales con presencia en Santiago: señales 2, 4, 5, 7, 9, 11 y 13), que no quiere más comensales a su pequeña mesa.

Sobre lo último, sería interesante contar con un estudio comparativo de cómo trataron al Gobierno los noticieros de los canales de televisión antes y después de la llegada de René Cortázar al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.

tv digital 3En fin, vamos por partes.

1) Un dato clave previo

Es un hecho incontrovertible que la única forma de hacer competitiva y lucrativa una empresa de televisión abierta es que ésta transmita su contenido simultáneamente, total o parcialmente, en las principales ciudades del país, pero muy especialmente en Santiago de Chile, donde se encuentra cerca del 40% de la población del país. Desde la perspectiva comercial/publicitaria, más allá de lo que unos u otros deseen, Santiago es Chile, y la televisión abierta vive principalmente de avisos publicitarios masivos.

Así las cosas, y el Gobierno y la ANATEL lo tienen muy claro: cualquier nuevo actor en el mercado de la televisión abierta que no tenga una concesión televisiva para transmitir en Santiago de Chile no será realmente una amenaza contra la “industria”.

2) El Proyecto de Ley no permite la llegada de pluralidad de nuevos actores al mercado de la televisión abierta nacional.

No obstante la posibilidad técnica/teórica de multiplicarse por 6 las señales de televisión abierta como consecuencia de la nueva tecnología digital (cuestión con complejidades técnicas, pero posible de superarse, por ejemplo a través del denominado transmisor “multiplex”), la iniciativa legal del Ejecutivo solo permitirá que en Santiago surja 1 nuevo concesionario de televisión abierta de similares características a los concesionarios grandes actuales (léase: de los miembros de la ANATEL). Y, quizás, en una segunda etapa -planificada por el Gobierno para varios años más- pueda aparecer un segundo nuevo actor más.

Al hablar de “similares características” a los canales grandes actuales, nos referimos a que este nuevo actor, además de su concesión para transmitir en Santiago, tenga también una concesión televisiva amplia o total, es decir, que pueda difundir contenido televisivo generalista (entretención, información y cultura) y que esté habilitado para transmitir su programación sin necesidad de contratar a un tercero que se la “transporte”. Sobre esto, cabe mencionar que el Proyecto de ley en comento diferencia entre concesiones para transporte de señales y concesiones para difundir señales de televisión (distinción hasta ahora inexistente, bastante artificiosa, y que tiene por objetivos permitirle la entrada a este mercado a las compañías telefónicas móviles, que ya tienen la infraestructura para ello, y posibilitarle a las empresas operadoras de televisión -que reúnan ambos tipos de concesiones- ampliar su giro hacia el transporte de otros “datos” digitales). A los actuales concesionarios, entre ellos los miembros de la exclusiva ANATEL, se les entregarán ambos tipos de concesiones.

tv digital 4¿Cómo se llega a la conclusión de que, no obstante la digitalización, el Proyecto del Gobierno significará que en Santiago haya un solo nuevo actor sentado a la mesa de la “industria”?

Pues bien, esta escasez sobreviniente en la teóricamente generosa banda UHF se explica en que el Gobierno, desoyendo el criterio de equivalencia entre las señales analógicas ya otorgadas y las señales digitales que las reemplazarán, ha decidido entregarle un paquete o “pack” de 6 megahertz del espectro radioeléctrico a cada uno de los actuales operadores; que, como se ha visto, es una cantidad mucho mayor al equivalente que hoy tienen y muy superior a la requerida por la tecnología digital para transmitir una sola señal de televisión abierta.

Del saldo que queda (banda UHF del espectro radioeléctrico), se deben restar los varios paquetes de 6 megahertz c/u que se asignarán para concesiones exclusivas de transporte de señales, las que podrán utilizarse exclusivamente para el negocio de transportar “datos”, en general (telefonía móvil, acceso a Internet y transmisión de señales televisivas, por ejemplo), pero prohibiéndosele a estos curiosos concesionarios el transmitir señales de televisión propias.

Y, de lo poco que va quedando de espectro UHF, por expreso mandato del Proyecto de ley deben restarse las frecuencias reservadas para uso exclusivo de televisión regional; televisión local; televisión comunitaria, y televisión de alcance nacional que el Consejo Nacional de Televisión haya calificado como cultural. Todas éstas no pueden ser menos de un 40% del total espectro disponible en la bande UHF.

Adicionalmente, también hay que restar la reserva que se auto impone el Estado, para efectos de garantizar a los actuales operadores al menos una frecuencia (1 megahertz), en un “multiplex” compartido, para el caso que por cualquier razón no se les renovare su concesión de 6 megahertz en banda UHF (la cual, como sabemos, se les entregará por el solo hecho de ser actuales concesionarios en la banda VHF).

Así las cosas, como en el cuento de los perritos, y a menos que se le hagan cambios importantes al Proyecto de ley, en Santiago de Chile solo quedará un paquete de 6 megahertz disponible para un único eventual nuevo operador de televisión, con condiciones similares a los actuales grandes concesionarios (en realidad, esta similitud no será total, como se verá más adelante).

Seguramente, pujarán por este único espacio disponible en Santiago los conglomerados comunicacionales más grandes y que aún no tienen un lugar en la exclusiva mesa de la ANATEL, tales como Copesa o El Mercurio o el Grupo Claro. Será difícil que empresas más pequeñas puedan obtener esta frecuencia, con lo que se perderá la oportunidad histórica -teórica al menos- de aportarle mayor diversidad al mercado de la televisión abierta.

3) El Proyecto de Ley no le permite al eventual nuevo concesionario en Santiago la necesaria igualdad de condiciones para competir con los operadores grandes antiguos.

En primer lugar, porque en Santiago de Chile (y ocurre lo mismo en otras ciudades del país) no existe disponibilidad física ni jurídica para montar una nueva torre de televisión, con características similares (de calidad) a las que tienen hoy los actuales concesionarios.

En efecto, los mejores lugares, todos ubicados en el Cerro San Cristóbal, están ya ocupados. Además, los propietarios de este estratégico cerro: el Arzobispado de Santiago y el Serviu Metropolitano, han propagado urbi et orbi que no autorizarán la construcción de nuevas torres, ni para televisión ni para radio ni para actividad alguna. En todo caso, si de una u otra manera se les obligare, los lugares que aún quedan con cierta disponibilidad tienen inconvenientes técnicos, como lo son el no permitir una correcta irradiación de las señales televisivas y/o generar “sombras” significativas.

tv digital 5Así las cosas, el nuevo operador de televisión abierta en Santiago tendrá que instalar su torre en algún lugar deficiente (o no tan bueno como el de las otras torres), o tendrá que pedirle al Arzobispado de Santiago (que es dueño de la mejor torre) o a los grandes operadores de televisión un espacio en sus torres para instalar su(s) antena(s) y transmisor(es) de televisión, quedando a su merced, completamente. Los eventuales abusos pueden ir, en degradé, desde no aceptarlo en la torre, darle una ubicación “secundaria” o imponerle condiciones y precios predadores. El nuevo operador no tendrá posibilidad efectiva de negociar algo justo y equitativo por estos servicios.

En segundo lugar, el Proyecto de ley contempla favorecer a los actuales concesionarios de televisión, a cada uno de ellos, con un paquete o “pack” adicional de 6 megahertz, que podrán utilizar para el “nuevo” negocio de transporte de señales de terceros (“servicio intermedio de telecomunicaciones”). Lo cual le estará vedado al nuevo operador de televisión.

Así las cosas, los antiguos operadores podrán sumar hasta 12 megahertz concesionados, utilizables para distintos fines lucrativos, en tanto el eventual nuevo actor solo contará con 6 megahertz, ya que se le prohíbe tener más. Esta diferencia provoca una desigualdad evidente desde la óptica de una verdadera competencia.

En tercer lugar, y para colmo, el Proyecto del Ejecutivo no contiene normas y/o mecanismos que atemperen o morigeren las anteriores discriminaciones a favor de los grandes operadores, como podría ser, por ejemplo, obligar a TVN a instalar en su torre de televisión en Santiago, a precio de costo, el transmisor del nuevo operador, en un lugar apropiado (cuestión perfectamente posible desde la perspectiva técnica).

Por último, si miramos el asunto desde la perspectiva (complementaria) de los actores “chicos” en general, esto es, de los demás concesionarios de televisión: los regionales, los locales, los comunitarios, los que solo tengan autorización para emitir y no para trasportar señales (como las concesiones de carácter exclusivamente cultural), el problema de desigualdad e imposibilidad de competir aumenta notoriamente. Existe un universo de diferencia entre estos concesionarios chicos y los grandes agrupados en la ANATEL. Quizás una forma de atenuar o morigerar esto, en parte al menos, sea a través de un “transportador público” de señales de televisión, a precios de costo y presente en todo Chile, pudiéndose quizás obligar a TVN a jugar este rol (entregándosele más frecuencias de transporte para estos efectos).

4) El Proyecto de ley les mejora el negocio y protege sin causa legítima a los actuales operadores de la industria televisiva abierta.

En efecto, como se ha visto más arriba, por razones no exteriorizadas (aunque se puede especular sobre ello), el Proyecto de ley del Gobierno -cual “varita mágica” de los cuentos de hadas- les mejora el negocio a los actuales operadores de la televisión abierta, y los protege contra una eventual competencia, a través de los siguientes mecanismos:

a) Impidiendo que surjan varios nuevos operadores en el mercado de la televisión abierta en Santiago; esto es, “cerrando el mercado” de los grandes concesionarios desde el lado de la oferta;

b) También desde la óptica de la oferta, permitiéndole a los concesionarios de televisión transmitir varias señales televisivas propias simultáneas y, paralelamente, gestionar el negocio de transportar señales televisivas de terceros (otros canales que no tienen concesión de transporte de señales o que no pueden, en la práctica, contar con el equipamiento para transmitir);

c) Estableciendo el negocio complementario de transporte exclusivo de otros “datos”. Recordemos a este respecto que los actuales operadores podrán tener un “pack” adicional de megahertz disponibles para estos efectos que los nuevos operadores;

d) Entregando más dinero público concursable para programación, el cual, por cómo está diseñado el sistema, terminará mayoritariamente en manos de los actuales grandes operadores televisivos, agrupados en la ANATEL. Recordemos que el Proyecto de ley permite, en principio, un solo nuevo operador “grande” (aunque nunca tan grande como los antiguos operadores); y,

e) Si años después puede surgir un segundo nuevo operador, como lo pretende el Proyecto del Gobierno, éste tendrá barreras de entrada adicionales, por cuanto se encontrará con un mercado de la televisión abierta digital (y todas sus complejidades) completamente consolidado, incluido el nuevo actor que le precedió.

Conclusiones más relevantes desde una perspectiva de política pública

Primero: el Proyecto de ley, de aprobarse en la forma pretendida por el ministro René Cortázar, en vez de obtener la ampliación del actual mercado televisivo, desde la perspectiva de sus grandes operadores, conseguirá perpetuarlo casi como lo conocemos hasta hoy. Ganancia para ANATEL.

Segundo: parte importante del codiciado espectro radioeléctrico, especialmente reservado y considerado para las transmisiones de televisión digital (banda UHF), será en verdad ocupado para transportar otros “datos”. Ganancia, especialmente, para las compañías telefónicas móviles.

El resumen de sentido común desde una perspectiva del negocio televisivo es que existe demasiado en juego con la iniciativa legal comentada. No se trata solo de reemplazar frecuencias de televisión, en que las nuevas concesiones son equivalentes a las antiguas, sino que estamos frente a un intento por establecer un “nuevo régimen”, un nuevo modelo para la televisión chilena, que -paradójicamente- consolidará y perpetuará la posición de privilegio que ostentan los actuales actores grandes de la “industria” (incluso se les permitirá participar del oneroso negocio del transporte de otros “datos”, cuestión que hasta ahora no podían, ni legal ni tecnológicamente). Se trata de una “operación gatopardo”.

Así las cosas, y atendido a que estamos en meses electorales, donde la mayoría de los parlamentarios están ocupados y preocupados de sus reelecciones, parece prudente y necesario ponerle “freno de mano” a este Proyecto de Ley, para que sea el próximo Ejecutivo y el Parlamento que vienen, quienes lo analicen con calma, lo estudien y lo discutan, pensando en lo que realmente es mejor para el país.

No se puede soslayar que el proceso eleccionario tiñe muchos temas, en ocasiones más allá de lo razonable, sobre todo si se trata de legislar de televisión, industria muy poderosa.

Por último, no parece prudente ni adecuado que el cerebro y alma del Proyecto de ley que nos ocupa sea el ministro de Transportes y Telecomunicaciones, René Cortázar. No solo porque en estricto rigor los temas de la televisión abierta no corresponden propiamente a su cartera ministerial (salvo en la cuestión técnica de las concesiones de radiodifusión), sino porque él fue durante más de dos lustros -justo previo a su designación ministerial- muy cercano a la ANATEL. Es más, durante varios años fue un activo miembro integrante de su Directorio, probablemente el más importante de sus directores.

*Federico Joannon es abogado y miembro del directorio de El Mostrador.